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公民旁听人大会议制度探析
发表时间:2009-12-22 信息来源:市人大研究室 字体:【】【】【

 

公民旁听人大会议制度,是近年来地方人大常委会完善人大会议制度的一项重要举措。党的十七大报告指出要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。研究和探讨公民旁听人大会议制度,对于进一步宣传人民代表大会制度,扩大公民有序政治参与都有着十分重要的现实意义。

一、实施公民旁听人大会议制度的重要意义

1、公民旁听人大会议是反映民意的重要渠道。人大是实现公众政治参与的重要平台,在人代会或常委会会议上设立旁听席接受社会各界人士旁听,是公民参与国家政治生活的形式之一。近年来从各地市民积极报名“争抢”旁听人大会议资格看,老百姓关注人民代表大会制度,是因为人大制度能保障人民行使权力,实现人民当家作主;关注人大,是因为人大具有宪法和法律赋予的监督“一府两院”、制约“一府两院”权力的重要职权;关注人代会或常委会会议,是希望了解人大代表是否真正代表他们有效行使管理国家和社会事务的权力。虽然,在人代会或常委会会议上,旁听公民没有选举和被选举权,但是他们可以把自己及其周围群众的意见、建议,通过书面直接反映给大会,这相当于又多了一个反映民意的渠道,对于保障人民民主权利、实现人民当家作主具有重要的意义。

2、有利于扩大对民主法制和人大制度的宣传。公民旁听制度扩大了人民群众的知情权,拓宽了人民群众参政、议政和督政的渠道。旁听过程,就是进行民主法制和人大制度宣传教育的过程,就是广大人民群众体验和感受民主的最好的实践活动。它让人民群众真切地感受到人民代表大会制度在社会政治生活中的地位和作用,体现了人民权力属于人民的执政作风,也反映公共权力机构的“公共性”。这对于宣传党的政策,增强全社会的民主意识和人大意识,加快民主法制建设进程,实施依法治国方略,都起到了积极的推动作用。

3、有利于提高人大及其常委会工作水平。公民旁听人大会议体现出权力机关保障公民知情权和参政权的民主意识,也是加强权力机关自身民主建设的有效举措。公民旁听能够为人大及其常委会作出重大决策、决定和审议意见提供更多、更具针对性、来自第一线的真实情况,它促进了常委会组成人员、代表与公民之间的思想交流和感情沟通,增进了公民对人大及其常委会工作的信任、理解与支持,对权力机关不断提高立法和监督工作的质量,无疑将起到积极的推动作用。

4、有利于进一步健全完善人大监督机制。人大的监督机制是多层次、多方位的。在对“一府两院”的监督方面,目前各级人大及其常委会已经建立了许多行之有效的制度。如听取审议专项工作报告、执法检查、视察等。这些制度对保证“一府两院”依法行政、公正司法起到了积极作用。但是在对权力机关本身的监督方面,目前还没有得到应有的重视,实践中做得也不够。公民旁听制度的实施,会使常委会每一位组成人员和代表感到有一种无形的压力在监督着自己,因而在履行职责时能更有责任感和使命感,通过深入的调研,倍加认真的开展监督工作。因此,公民旁听制度建立对完善人大监督机制是一个重大的贡献。

5、有利于促进权力机关决策信息的公开。知情权是公民的一项基本权利。旁听制度的建立打破了“暗箱决策”的局面,使公众了解公共政策信息,见证公共政策的运作过程,使人大工作由形式的公开走向内容的公开,由结果的公开走向过程的公开,由静态的公开走向动态的公开,有助于加强地方人大及其人大代表与人民群众的交流和沟通, 使信息来源和交流更直接、更具体, 保障公民知情权的实现。

总之,公民旁听人大会议不是民主政治生活的“奢侈品”。实行公民旁听制度,密切了人大常委会与人民群众的联系,便于公民了解全市政治、经济、社会生活中的重大事项和地方国家权力机关行使职权的情况,加强对人大工作的监督。同时,公民旁听拓展了公民有序的政治参与,能够使社会主义的民主朝着更加广泛的范围进行延伸,对公民民主意识的培育,增强公民当家作主意识和发展民主政治建设,推进依法治市进程,意义都更为深远。

二、关于旁听人员的范围、内容和发言权等问题

从国家层面看,由于相关法律未对公民旁听人大会议制度作出统一明确的规定,因此,各地制定的旁听制度,在旁听对象、旁听内容和旁听人员的发言方式等方面的规定上都存在差异。

1、关于旁听人员的对象范围 从各地制定的旁听制度来看,旁听人员范围主要有四种:第一种范围是本行政区域内的公民,即本行政区域内,具有我国国籍的人都具有旁听资格。作这样规定的主要是那些较早实行公民旁听制度的城市,如大连市等。第二种范围是年满18周岁、具有完全民事行为能力、持有本地身份证的居民,作这样规定的有郑州市等。第三种范围是本行政区域内,年满18周岁,具有完全民事行为能力的我国公民,作这样规定的有石家庄、鹰潭等城市。第四种扩展到外籍公民,如2003年河南省十届人大常委会第22次主任会议通过的《旁听办法》规定,在该省行政区域内工作满一年的外国公民,也可以持有效身份证件,自愿申请旁听省人大常委会会议。

福州市人大常委会自1998年开始实行公民旁听人大会议制度,每年市人代会都组织20-30名公民旁听,至今已11年。2007年,市人大常委会在公民自由报名的基础上,还首次发动五城区人大常委会和工青妇等群团组织推荐报名。但是,在确定旁听人员时,福州市规定要年满18周岁,具有完全民事行为能力的本地居民才能有资格报名参加,外地籍人员不能报名参加旁听。我们认为,确定旁听人员范围,既要体现广泛性,又要注意严肃性。第一种旁听人员范围较广,但在实际操作中可能会出现一些不具有完全民事行为能力的公民,如精神病患者、未满18周岁的学生,以及被依法剥夺政治权利的公民旁听人大常委会会议的情况,这将影响人大常委会会议的严肃性。第二种范围相对来说要窄一些,强调了旁听人员的年龄条件、法定权利和行为能力,但在广泛性上有所欠缺,其弊端是将在本行政区人口中占一定比重的暂住人口排除在外。随着改革的深入,市场经济的发展,人口流动性的增强,各地的暂住人口比重也会越来越大,他们虽然没有当地户口,但长期居住在当地,已成为该行政区人口的重要组成部分。况且,人大常委会的许多决策也与他们密切相关。如将这部分人排除在旁听人员之外,无异于剥夺了他们参与管理国家事务的权利。因此,笔者认为,上述旁听人员范围中的第三种比较合理,它既避免了第一种范围太广而可能出现的尴尬,又避免了第二种因范围过窄,而不能完全体现旁听制度的宗旨的缺憾。为进一步宣传人民代表大会制度,扩大社会主义民主,还可邀请在本地居住和工作的港澳台同胞,甚至外国公民旁听常委会会议。目前,已有少数地方进行了这方面的尝试,如江苏省、宁波市等制定的旁听办法就明确规定,在本地投资的港澳台同胞可参加旁听。此举既有利于人大常委会更为广泛地听取意见,提高决策的民主性和科学性,又有利于调动港澳台同胞、外国公民的积极性,从而推进当地的改革开放和现代化建设。 

 2、关于旁听的会议内容。公民是否旁听人大常委会所有的会议,各地在这方面的规定也不尽相同。有的规定只允许公民旁听人大常委会部分会议,而不允许旁听每次会议;有的规定只允许旁听人大常委会的全体会议,而不允许旁听分组会议;有的规定由主任会议根据常委会会议议题来决定。 上述规定,主要是基于人大常委会会议的议题和组成人员的审议发言可能涉及一些所谓不宜公开的内容等方面原因的考虑。目前,我们的做法是:公民可以报名参加旁听人代会或常委会会议,但只安排集中听取报告,分组审议和人事任免事项不安排旁听。这里就面临一个民主的公开性问题。人大常委会召开会议,就是以集体会议的方式,代表人民行使当家作主的权力。它如何代表人民,怎样行使职权,这正是公民旁听所要知道的内容。一般来说,地方人大常委会的会议内容大多不涉及国家机密,而恰恰是人民群众普遍关心的重大问题,理应公开其议事、决策的全过程。如果人大常委会会议仅仅是部分公开,一遇上诸如人事任免和讨论、决定重大事项之类的所谓敏感议题,就不允许公民旁听,实际上并没有给予公民完全的知情权,增加常委会会议的透明度就成了一句空话,实行公民旁听制度的意义也打了折扣。

3、关于旁听人员的发言权。旁听人员是否拥有发言权,各地也有争议。目前主要有两种意见。一种意见认为,既然是旁听会议,就不应该有发言权。因此,旁听人员在会上不能直接发言,如对会议审议的事项有意见和建议,可以书面或者会后口头向人大常委会有关机构反映。另一种意见则认为既然允许公民旁听,就应让他们在会上直接围绕议题发表意见和建议,以便常委会及时采纳,改进工作。上述两种意见各有一定道理。第一种意见比较稳妥,旁听人员的意见和建议也可以表达,但对这些意见和建议的采纳和处理答复会因多一道环节而不够及时,有时会不了了之,容易挫伤旁听人员的积极性。第二种意见的优点是显而易见的,它便于人大常委会组成人员与旁听人员就议题直接交换意见,提高决策科学性;也便于列席会议的“一府两院”负责人当面听取来自人民群众的反映和呼声,及时采纳和处理他们的意见和建议。但这种方式也有缺陷,旁听人员在会上随时发言,既会影响会议进程,也超出了旁听的本意。我们认为,旁听人员的发言权应有别于出席人员的审议权和列席人员的发言权,应该是一种基于旁听性质的有一定限制的发言权。一种较为实际的办法,就是可在常委会会议期间,安排一定时间,让旁听人员集中发言,这样既能让常委会组成人员和列席人员直接听取意见,也不违背旁听的性质,可谓两全其美。目前,福州的做法是在人代会期间,组织召开旁听人员座谈会,对旁听公民的意见建议指定专人记录、整理,并形成书面材料,报大会主席团,送交市政府。2007年开始,在召开旁听人员座谈会时,还邀请“一府两院”的同志到会听取旁听公民的意见建议。

 三、进一步完善公民旁听制度的对策建议

完善公民旁听制度,需要在认识上进行深化、在立法上进行规范、在实践中进行探索。只有这样,才能使这项制度保持旺盛的生命力,跟上社会发展的步伐,在我国民主政治建设进程中发挥应有的积极作用。

1、坚持党的领导,把握正确的政治方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,坚持党的领导、自觉接受党的领导,是人大工作的基本前提和根本保证。实践充分证明,人大工作只有自觉服从服务于党的工作大局,把坚持党的领导和依法履行职责统一起来,才能保证人大常委会有效行使职权,充分发挥国家权力机关的作用。因此,要建立完善公民旁听人大会议制度,必须坚持共产党的领导,把握正确的政治方向,这是公民旁听人大会议制度得以建立和完善的重要保证。其次,常委会领导要始终做到思想统一,认识到位,站在全局的高度,对公民旁听人大会议工作给予高度重视。认真指导、指挥、协调、经常把关、过问工作情况,提出具体的指导意见,把公民旁听工作人大工作列入重要议事日程,强化工作措施,认真研究和具体指导新时期、新形势下的公民旁听人大会议的工作。

2、加大宣传力度,提高公民的民主法治意识、人大意识和对旁听制度的认识。宪法规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”;“ 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”。公民旁听作为人民行使民主权利和对人大及其常委会实施监督的一种形式,体现了我国宪法的精神,是贯彻执行宪法规定的具体实践。党的十七大报告也指出,要“健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。” 因此,实施公民旁听制度,也符合党的主张,是贯彻落实党的执政纲领的具体实践。各级人大常委会要加大对民主法制建设、人民代表大会制度和公民旁听制度的宣传力度,通过强有力的宣传,提高全体公民对地方国家权力机关性质、地位、作用的认识。要大力宣传经常参与公民旁听人员的事迹,扩大公民对旁听会议的认识,让更多的公民自觉参与到管理地方事务中来。同时,在技术层面上,要解决公众了解和参与的渠道和途径问题,比如人代会全程电视直播、网络直播,让更多的民众关注和监督会议的实效性。

3、要加快公民旁听制度的立法或规范性文件制订。人大常委会会议是否设置旁听席,我国至今没有全国性的法律规定。据了解,截止目前,全国31个省(自治区、直辖市)人大常委会,有21个实行了公民旁听,但目前各地做法不一,工作开展起来随意性较大。福州市辖区范围内13个县(市)区,坚持开展公民旁听人代会的有4个,1个区人大常委会试行过公民旁听人代会,8个县(市)区人大常委会至今没有实行过公民旁听人代会,占区县总数的62%。另外,试行的旁听制度也存在一定的缺陷,影响了公民参加旁听的积极性。从统计数据看,福州市2008年和2009年确定的20名旁听公民中,五城区人大常委会和工青妇等群团组织推荐的有11名,占55%2009年,五城区人大常委会和工青妇等群团组织推荐的有12名,占60%。自愿报名能参加旁听的公民从45%下滑到40%。下滑的原因主要是参加旁听的人员有限,一般不过20名、外地籍人员不能报名参加旁听、旁听公民活动费用自理,交通费用等得不到补贴等原因,造成参加旁听人员更多的依靠群众团体的推荐。且自愿报名人员中,存在“三多三少”的现象,即退休人员多、机关干部多、重复参加人员多,年轻人少、农民代表少、新面孔少。因此,建议人大常委会要对旁听工作予以规范,可由各地市制订具体的实施办法,对一些因地区差异不同而不易明确的做法予以明确,如资格规定、报名手续、权利保障等,使公民旁听制度得到良好推行。使公民旁听制度更加规范化。

4、要进一步改进公民旁听具体程序。当前, 我国政治参与的社会基础日趋扩大, 公民的参与热情普遍提高,但由于我国人口众多, 各地经济文化社会发展很不平衡, 公民文化程度、思想政治素质和法律知识参差不齐。因此,地方人大及其常委会要积极引导和帮助公民在旁听常委会会议等政治参与过程中不断提高自身素质, 认识中国社会主义民主政治的特点和规律, 在宪法和法律的范围内理智地处理问题, 使公民的政治参与规范地运作。要简化报名手续和审批程序,转变工作作风,提高办事效率,变被动受理为主动服务。一是适当放宽区域条件限制。建议凡是我国公民,不分本地人口和外来人口,只要有旁听意愿,身份、目的清楚,依正当渠道申请并经审查确定都可以参加旁听。二是尽可能增加旁听名额,对于已申请,但因名额限制不能参加的,应主动说明情况,并优先安排参加下次旁听。针对报名人员不足的现象,采取指定邀请等方法,有侧重、有针对性地邀请有关人员参与,以扩大公民旁听制度的影响面。三是取消旁听内容限制。无论是全体会议还是分组审议或任免表决等,只要不涉及国家机密及影响社会稳定,都应当允许公民旁听,让公民更大程度了解和参与国家权力机关的运作过程。

5、要强化组织,保障旁听公民权利。要精心组织好公民旁听会议的活动, 做好会议公告、人员确定等服务工作。进一步做好旁听会务服务工作,给旁听公民提供必要的会议材料(特别是会议文件),让其了解会议概况,热情回答他们的询问,悉心听取其意见。有条件的地方应加强公共财力支持,可适当解决旁听公民的交通、食宿、误工等费用,为公民旁听会议的常态化提供物质保障。另外,旁听公民活动是有限定性,意见表达也是有限的。旁听公民主要侧重于“看”和“听”,其它权利比较少,如果公民旁听的意义仅停留在对于开会的程序作一了解的层面上,没有“发”,这显然不符合旁听制度的本意,也容易挫伤旁听人员的积极性。因此,旁听公民如果对常委会审议的议题有意见和建议, 可以在人大常委会会议期间安排一定时间, 让旁听人员集中发言, 或者在常委会结束后组织旁听公民座谈。对公民在旁听会议时提出的意见建议,应指定专人负责记录、整理、分类。对提出的合理化建议,要提交有关部门认真研究吸纳,及时予以反馈和落实;对不可行的意见建议,要及时向旁听公民作必要的解释。

公民旁听作为人民行使民主权利和对人大及其常委会实施监督的一种形式,体现了我国宪法的精神,架起了人大与公民联系的桥梁,为公民直接了解国家权力机关工作内容和运作方式提供了良好的平台。公民旁听人大会议制度,目前还处在探索阶段。我们相信,这一制度将在实践中不断改进和完善。

              课题指导:薛海玲 

                         课题组组长:张 

                           员:陈建雄 岳晓平 戴晓铧

                           笔:陈建雄

 

 



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